Importancia de
las recientes acciones hidalguenses en nuestro actual contexto metropolitano
Jesús Tamayo
El Colegio del Estado
de Hidalgo
Nuestro avance metropolitano.
Producto
de la actual etapa de nuestro proceso de urbanización,
mismo que ha devenido en uno de metropolización,
nuestro Sistema Urbano Nacional (SUN) reconoce hoy 56
ciudades que se extienden por dos o más municipios cada una, ciudades cuya
envolvente municipal desde 2004 llamamos oficialmente zona metropolitana
Estas "zonas" contienen un
nuevo tipo de ciudades, ciudades multi-jurisdiccionales.
Así,
nuestras 56 zonas metropolitanas apuntadas arriba se extendían en 2005, por
sobre 345 municipios
que aquí llamamos metropolitanos.
Cabe recordar que el territorio nacional estaba entonces subdividido en 2,456
municipios.
En cualquier
caso, otros 312 municipios, que llamamos urbanos,
contienen otras tantas concentraciones urbanas cuya área no ha desbordado (¿todavía?)
los límites municipales que originalmente las contenían. Estas ciudades de tamaño
diverso son gobernadas por un ayuntamiento o junta encabezada por un presidente
municipal. Estos municipios urbanos no
conocen aún los problemas de la multi-jurisdiccionalidad
El resto, cerca
de 2000 municipios mexicanos, son hoy todavía fundamentalmente rurales o semi-rurales, algunos han querido ver en ellos a un subconjunto de
678 municipios en transición y a otro de 662 municipios semi-urbanos.
Así, conviene
tener presente que las demandas que enfrentan los municipios mexicanos y las
calificaciones que necesitan sus autoridades son claramente diferentes en
función de las circunstancias que enfrenta cada uno de los tipos de
municipio. Mientras que los municipios rurales enfrentan principalmente
demandas agrarias y campesinas, las autoridades de los municipios urbanos deben saber administrar una
pequeña ciudad (o quizá administrar y
gobernar una ciudad millonaria como León, Guanajuato) materia ciertamente de
especialistas. Por su parte, las autoridades de los municipios metropolitanos, además de lo anterior,
deben tener habilidades políticas para concertar
con sus pares vecinos los proyectos de escala multi-municipal o metropolitana
que requiere toda ciudad
multi-jurisdiccional.
El avance metropolitano en el Estado de
Hidalgo.
Desde hace tiempo, Hidalgo cuenta con
tres zonas metropolitanas (es decir, sus más importantes ciudades son,
de tiempo atrás, territorios multi-jurisdiccionales)
y hasta hace poco, esta peculiar situación no había provocado reacción
significativa alguna. Pero en los últimos años, la expansión de la
megalópolis del Valle de México alcanzó territorio Hidalguense y en 1996-99, en
el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México
(POZMVM)
el municipio de Tizayuca fue considerado parte integrante de tal zona, la ZMVM.
La condición metropolitana de Tizayuca
fue ratificada en los trabajos de SEDESOL INEGI, CONAPO de 2004, hechos con
información censal de 2000.
y por lo mismo, el Estado de Hidalgo participa desde entonces en la Comisión Metropolitana de Asentamientos
Humanos.
El fondo
metropolitano para la ZMVM
En años más recientes, el Gobierno
federal creó un Fondo Metropolitano,
un mecanismo financiero para el
desarrollo de acciones coordinadas en la Zona
Metropolitana del Valle de México (ZMVM); aunque originalmente se orientaba
proyectos ambientales en tal zona, pronto ha crecido para apoyar proyectos
urbanos en otras zonas metropolitanas del país.
Comoquiera,
el Fondo es un avance en cooperación inter-gubernamental
entre el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal y el Gobierno del
Estado de México en materia de financiamiento de obras. Se integra con recursos
federales, estatales y municipales y tiene capacidad para procurarse recursos
privados o inclusive internacionales.
Téngase
presente que el fondo provee recursos a Proyectos resultado de Planes de
Desarrollo Regional o Programas de Ordenamiento congruentes con el Plan
Nacional de Desarrollo y que estos recursos se transfieren a los Gobiernos de
las Entidades Federativas donde se ubican las Zonas Metropolitanas
correspondientes.
Creado el
Fondo federal, todos los municipios de la zona, Tizayuca incluido, se
interesaron en ser sus beneficiarios. Hidalgo
tenía razones para que el Fondo Metropolitano le moviese a hacer evidentes los
efectos negativos en su territorio producto de la expansión del área urbana de
la Zona Metropolitana del Valle de México.
Y si pudo Hidalgo soslayar las implicaciones de la metrópolización que
tiempo atrás ya existía en su territorio, no le convenía hacer lo mismo
con la metrópolización que,
literalmente, se le viene encima. Así,
negociando hábilmente, el 12 de marzo de 2008, en la 5a. Sesión Plenaria de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Metropolitana del Valle de México,
es decir, en reunión de los gobernadores de las Entidades Federativas
involucradas en la ZMVM, logró la incorporación de 29 municipios del sur
hidalguense a los trabajos de esa Comisión.
La
coordinación necesaria.
Toda ciudad que queda
inscrita en una zona metropolitana, sea aquélla una pequeña ciudad o una gran
metrópoli, cuenta con dos o más autoridades que tienen planes y proyectos no
necesariamente similares y que actúan de modo diverso. Esta dispersión de
voluntades, aparentemente inofensiva, puede ser molesta e ineficiente en
materia de reglamentos o disposiciones administrativas, pero puede llegar a ser
francamente peligrosa cuando se extiende a las áreas de seguridad
pública o del control de servicios básicos para la metrópoli. La homogeneidad
de criterios es necesaria para la prestación eficiente de los servicios
urbanos. Sin duda alguna, la coordinación intra- metropolitana es
indispensable.
La Comisión de Desarrollo Metropolitano de la LX
Legislatura del Congreso de la Unión nos lo dice en una reciente
propuesta de modificación Constitucional:
…el
problema que enfrentan estos conglomerados (urbanos),... (es que) se asientan
en un (conjunto) de municipios ... que no están obligados a ponerse de acuerdo
para planificarlos y desarrollarlos como lo que son: un conjunto integrado de
unidades sociales económicas, territoriales y ambientales. Cada jurisdicción
define uso del suelo, inversiones en infraestructuras y equipamientos y
desarrollo de proyectos y acciones que compiten entre sí y cuyos impactos
rebasan el territorio de dicha jurisdicción. El resultado genérico es un
conjunto desordenado e insustentable de construcciones, actividades e
instalaciones de todo tipo, sin concierto y con una clara tendencia a la pérdida
de competitividad y complementariedad del conjunto y la agudización
de disparidades sociales.
Así, en nuestras ciudades extendidas y fragmentadas cuyo
envolvente administrativa llamamos zona metropolitana, es claro que la
débil coordinación y concertación de sus diversas autoridades se nos presenta
como un serio problema a enfrentar e intentar resolver.
El contexto de nuestra
metropolización
Es importante señalar
que el proceso global de metrópolización, en nuestro país encuentra un contexto
peculiar cuyas características específicas han sido materia de especialistas.
Apuntaré aquí sólo sus líneas generales.
De creer a muchos de nuestros demógrafos, urbanistas,
sociólogos y politólogos, nuestra urbanización-metrópolización mexicana se ha
dado en un contexto de:
* un
acelerado crecimiento poblacional (que los últimos
años empezaba ver los resultados de una política de reducción de la tasa de
natalidad),
* una
peculiar distribución espacial de la población
caracterizada por extremos de dispersión y concentración poblacional,
* un sistema de ciudades
mácrocefálico (una ciudad principal cuatro veces mayor que la segunda y
seis veces mayor que la tercera),
* una situación de pobreza
generalizada; originalmente localizada en el medio rural, hoy extendida al
medio urbano,
* un bajo desarrollo institucional;
particularmente localizado en los gobiernos locales; en otras palabras, atraso municipal, consecuentemente
* un bajo desarrollo político;
en nuestro medio no hay hábito de cooperación o asociación inter-municipal
* un
sistema político que, en proceso de "descentralización", ha
trasladado al municipio numerosas atribuciones y responsabilidades urbanas, y
* un marco legal que prohíbe la existencia de gobiernos supra-municipales; es decir,
metropolitanos. Todavía más, el fenómeno metropolitano no encuentra
reconocimiento en la ley ni en la organización para la administración de
nuestras ciudades.
En efecto, nuestro marco constitucional prohíbe
expresamente la existencia de otras autoridades supra-municipales que no sean
las estatales. Esta limitante alcanza a todas las metrópolis y zonas metropolitanas del país.
Para el gobierno de nuestras "conurbaciones"
nuestras leyes nos remiten a la coordinación intermunicipal. Pero
este mandato, casi sugerencia, no parece funcionar bien en nuestro medio ni
parece ser suficiente frente a la complejidad metropolitana. Así, ejemplos de
la falta de coordinación intermunicipal son hoy ya parte de la picaresca
política nacional.
Intentos por hacer obligatoria la
coordinación inter municipal.
En los últimos años, hemos presenciado
algunas iniciativas de especialistas que, quizá cansados de predicar la lógica
de la coordinación metropolitana a oídos sordos y esperar inútilmente la voluntaria coordinación de autoridades
municipales, han vuelto la vista hacia la coordinación obligatoria, ordenada desde arriba, desde nuestra ley fundamental.
Estos
especialistas han propuesto modificar la Constitución incorporándole algunas
disposiciones de modo de lograr que la ley reconozca el fenómeno metropolitano
y obligue en algún grado a la coordinación intermunicipal metropolitana. Pero
en un país que ha casi sacralizado al municipio
y que presume de extrema, aunque formal, autonomía política municipal, aquellos
intentos no han tenido ni éxito ni eco.
Otros
especialistas han
sugerido apoyarse en los Institutos Municipales de Planeación, en los Observatorios
Urbanos Municipales o
Metropolitanos o en Agencias (público-privadas)
de Desarrollo. Y si bien hoy ya son numerosos estos establecimientos, su
crecimiento no parece haber favorecido todavía la coordinación intermunicipal
buscada.
El reciente viraje
hidalguense.
Sorpresivamente, en los últimos meses,
quizá a partir de Julio de 2009, se sucedieron numerosas acciones que llamamos
aquí avances en materia metropolitana en el estado de Hidalgo.
En una acción inédita,
en meses pasados el Estado de Hidalgo ha decidido enfrentar el problema de la falta de coordinación
intermunicipal metropolitana expidiendo el pasado Agosto la Ley de
Coordinación para el Desarrollo Metropolitano del Estado, (en lo que sigue
LCDM) la cual establece la creación de:
- un Consejo Estatal Metropolitano;
- una Oficina de Coordinación del Desarrollo Metropolitano; y
- Comisiones Metropolitanas en cada una de
las Zonas Metropolitanas del Estado,
así como
- un Fondo financiero para ejecutar proyectos de carácter metropolitano.
Una reseña
de tales acciones puede sintetizarse en el hecho de que el Estado ha convertido
la coordinación entre municipios metropolitanos en materia virtualmente
obligatoria, induciéndola con los recursos de un fondo estatal. Es ésta una versión mejorada del Fondo
federal para la ZMVM de 2006. De hecho, el objetivo perseguido por académicos y
especialistas en años pasados, materializó a nivel estatal por iniciativa local
y sin escándalo.
La ruta
hidalguense, cualquiera que sea su origen, obliga a detenerse y reflexionar. El
Estado de Hidalgo, como cualquier otra entidad de la República, hasta hace poco
había sido indiferente frente a la falta de coordinación al interior de sus
zonas metropolitanas Pachuca,Tulancingo y Tula). Por lo mismo, hasta hace unos
días muchos nos preguntábamos ¿porque no se coordinan los funcionarios
municipales de una zona metropolitana?;
En efecto,
hasta hace poco, la pregunta académica, materia de la Ciencia Política o de
Relaciones Intergubernamentales era ¿por que no existe coordinación entre las
autoridades involucradas en un proceso de metropolización?
Hoy la primera pregunta que surge es ¿por qué hoy SÍ en Hidalgo se busca la
coordinación metropolitana? ¿Qué circunstancias están detrás de tal iniciativa?
Cualquiera
que sea su origen, la ruta hidalguense es hoy una alternativa original en el
ámbito nacional. Es, además, relativamente simple de instrumentar en un
escenario político como el mexicano, donde, los gobernadores son la única voz a
obedecer por la clase política local.
Antecedentes de la LCDM.
La expedición de la Ley de Coordinación para el Desarrollo
Metropolitano LCDM) es sólo el término de una serie de acciones emprendidas por
el gobierno hidalguense y que pueden enumerarse como sigue:
Los primeros
antecedentes son
- El 17 de Septiembre de 2007, el gobierno estatal expidió la Ley
de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del
Estado de Hidalgo.
- El 12 de Marzo de 2008, en la 5a, Sesión Plenaria de la Comisión Ejecutiva de la Comisión
Metropolitana del Valle de México, el gobierno estatal logró la incorporación de 29 municipios del
sur hidalguense a los trabajos de
esta comisión. (ver nota de pie No.12)
A
mediados de 2009, el panorama hidalguense respecto de lo urbano se
modificó:
- En Julio de 2009, el gobierno del Estado de Hidalgo creó la Oficina de Coordinación Metropolitana dentro de su Secretaría de Desarrollo Regional.
- El 10/Ago/2009, el gobierno estatal expidió la Ley
de Coordinación para el Desarrollo Metropolitano del Estado de Hidalgo
(LCDM), El 12/Ago/2009, en el
Foro Integración Social: Coordinación Metropolitana, se dio amplia
resonancia a la Ley y a la instancia de Coordinación.
- El 6 de Octubre de 2009, el Gobierno estatal Instaló formalmente
el Consejo Estatal Metropolitano presidido por el Gobernador
y en el que participan municipios y universidades locales. Ese mismo mes
se instalaron Consejos Metropolitanos similares en Pachuca de Soto,
Tulancingo de Bravo y Tula y se anunció el Programa de Desarrollo de la
Región (Metropolitana) de Tula.
Por esas fechas, en medio de las decisiones sobre la
Refinería, se dieron algunas acciones del Gobierno estatal para manejar las
decisiones sobre uso del suelo en la región; a saber:
-
29 Septiembre 2009, Convenio de
coordinación Estado-municipios de la Región Tula
-
26 Octubre 2009, Decreto de
regulación de uso del suelo.
-
En el mismo sentido, el 12 de
Octubre 2009, se publicó en el Periódico Oficial la creación de una Corporación
para el Desarrollo Sustentable de la Región Tula.
El 20 de
diciembre de 2009, el diario REFORMA
anunció que: "La diputada
federal del PRI, Carolina Viggiano Presidenta de la Comisión (legislativa) de
Desarrollo Metropolitano) prepara una iniciativa para crear la Ley (general)
de Desarrollo Metropolitano, que busca homologar criterios para
eficientar...etc etc. "...Viggiano explicó que... "...este iniciativa, en la que ya se
trabaja, comentó, se podrá presentar una vez que se inicie el segundo periodo
de sesiones en febrero de 2010 ".
A fines de 2010, la iniciativa
preparada por la Comisión de Desarrollo Metropolitano y la Comisión de
Vivienda, quienes se apoyaron en una Mesa Interparlamentaria, fue presentada al
Congreso a estudio y dictamen
LOS CONSIDERANDOS DE LCDM DEL ESTADO DE HIDALGO
Los "Considerandos"
de la Ley de Coordinación Metropolitana (propuestos por el Ejecutivo estatal y
quizá ampliados por los diputados de la Comisión Permanente) se extienden por
(18 artículos) cuatro cuartillas a renglón seguido que contienen abundantes
afirmaciones oficiales que, sorprendentemente, recogen numerosos planteamientos
de especialistas de lo metropolitano que hasta hoy no habían encontrado eco o
soporte oficial federal y que resultan inesperados en un documento oficial
estatal. En lo que sigue hacemos una
selección de tales afirmaciones, agrupándolas según la materia a tratar. (los
subrayados son del autor de esta selección)
Los diputados de la
Permanente entienden
.. el fenómeno metropolitano como el conjunto de relaciones entre los
distintos núcleos de población en un territorio y la Ciudad Central."
(Considerando décimo tercero)
Las afirmaciones de los considerandos reconocen
y subrayan la IMPORTANCIA ACTUAL DE
1: EL CRECIMIENTO METROPOLITANO,
...
el proceso de crecimiento metropolitano actualmente cobra significado
especial tanto por sus ritmos y dimensiones como por sus características."
,"...las metrópolis son espacios estratégicos de vinculación
entre las regiones estatales y con el resto del Territorio Nacional...
(Considerando tercero)
...
el estudio y análisis de las ´zonas metropolitanas´, metrópolis o megalópolis,
es un gran reto para los estudiosos de temas como en el Federalismo,
descentralización, relaciones intergubernamentales y cualquier nombre que se
quiera dar a la interacción entre las diferentes unidades políticas y
territoriales. (Considerando
décimo)
El Considerando décimo segundo
reconoce la fortaleza actual de las zonas metropolitanas que
,,,en
la actualidad desempeñan un papel importante y plantean un gran desafío
porque son ciudades conformadas por ciudades, ello implica que lo que sucede en
una tiene repercusiones en las otras.
2 LA CONDICIÓN MULTIJURISDICCIONAL DE
METROPOLIS Y ZONAS METROPOLITANAS
...
la gestión de las zonas metropolitanas implica la concurrencia de dos
o más Gobiernos en sus respectivas Autoridades. (Considerando tercero)
...la complejidad del tratamiento de las
zonas metropolitanas radica en la superposición de funciones de
varios niveles de gobierno que da lugar a alianzas y conflictos entre
grupos de poder, en la provisión de servicios públicos y, aunado a la poca
representatividad de los municipios en los niveles de administración superior,
dificulta los mecanismos de financiamiento y distribución de recursos
públicos-..."
(Considerando décimo)
3 LA INDISPENSABLE COORDINACIÓN
INTERGUBERNAMENTAL FRENTE AL FENÓMENO METROPOLITANO
... la problemática metropolitana rebasa las
capacidades institucionales de los gobiernos dado el crecimiento poblacional
desmedido que incrementa la demanda de servicios públicos, por lo que la coordinación
intergubernamental más que deseable, es intrínseca a la vida de los municipios
que habitan dicha zona."
(Considerando cuarto)
...la literatura actual señala a la coordinación
intergubernamental como mecanismo para el fortalecimiento de los
niveles locales..."
(Considerando quinto)
...la gobernabilidad y gestión eficaz de las
metrópolis depende de la coordinación
entre diferentes órdenes de gobierno, la sociedad civil organizada y de las
adecuaciones al marco normativo tanto a nivel del Congreso de la Unión, como de
los Congresos a nivel local." (Considerando décimo)
4 QUE EL FRACCIONAMIENTO
POLÍTICO SUMADO A LA FALTA DE ACUERDOS INTERGUBERNAMENTALES ES UN OBSTÁCULO
AL BUEN FUNCIONAMIENTO URBANO
...la falta de acuerdos en la
atención de los problemas de las metrópolis, las diferencias en la
normatividad, las disposiciones administrativas contrapuestas y la ausencia
de mecanismos eficaces de coordinación intersectorial e intergubernamental,
representan serios obstáculos para el adecuado funcionamiento y
desarrollo de las zonas metropolitanas, particularmente en lo que se refiere a
la planeación y regulación de su crecimiento físico, a la provisión de
servicios públicos y al cuidado de su entorno ambiental." (Considerando tercero)
5 DE QUE EL MARCO LEGAL VIGENTE
ES INSUFICIENTE
... no existe un marco jurídico adecuado a
nivel Nacional que permita a las instituciones estar obligadas a organizarse
para la implementación de planes y programas en beneficio de la ciudadanía."
(Considerando cuarto)
6
DE QUE CUANDO LA COORDINACIÓN INTERGUBERNAMENTAL SE LOGRA, ES
ÉSTA CIRCUNSTANCIAL Y DE BUENA VOLUNTAD
...
Es así que la coordinación intergubernamental en las zonas
metropolitanas (hoy) se da por acuerdo de voluntades, más que en
cumplimiento a una normatividad existente. " (Considerando cuarto)
Más adelante reitera que en
nuestras zonas metropolitanas "... está coordinación se da por acuerdos
de buena voluntad entre las distintas instancias de gobierno más que por una institucionalización
preestablecida." (Considerando quinto)
7 DE LA FORMACIÓN DE ZONAS
METROPOLITANAS EN EL ESTADO DE HIDALGO Y DE SUS EFECTOS,
... la colindancia del Estado de Hidalgo
con la Zona Metropolitana del Valle de México así como la carencia de un marco
general de planeación del desarrollo urbano, ha propiciado efectos de
crecimiento acelerado y desordenado en la franja sur de la Entidad, misma
que terminó con la posibilidad de mantener un cinturón de tierra social NO
urbanizable en la periferia de la ciudad". (Considerando décimo segundo)
Con datos del conteo 2005 señalan
que
...
la dispersión poblacional y las condiciones físico naturales del estado han
ocasionado que se polarice la población ...
presentando por un lado importantes concentraciones poblacionales en la
región sur de la Entidad con acelerado desarrollo urbano, y dotación de
servicios básicos y por otro, zonas del centro norte el Estado con alto grado
de marginación caracterizadas por alta dispersión poblacional y un considerable
rezago de infraestructura urbana y servicios básicos. (Considerando décimo segundo)
Más adelante, los diputados de la
Comisión apuntan algunas implicaciones del crecimiento demográfico y la
migración rural urbana y sus efectos en el sur del estado. Estas son: "...
desarrollo urbano desordenado, formando conurbaciones y aglomeraciones
urbanas..." (Considerando décimo tercero)
OTROS CONSIDERANDOS SE
ORIENTAN A DESARROLLAR TEMAS PARTICULARES.
Asï,
El Considerando sexto
nos alecciona y recuerda la evolución de la interacción entre los
distintos niveles de gobierno a partir de los procesos descentralizadores en
materia de planeación y administración de los recursos, "... procesos
ocurridos en los años 80."
El Considerando octavo
hace un reconocimiento a "...los diversos esfuerzos de
descentralización" del gobierno Federal. Nos recuerda que el artículo 115
Constitucional se reformó en 1983 con el objetivo de "... aliviar la
carga fiscal y administrativas del (Gobierno) federal y fortalecer la capacidad económica administrativa y
política de los Municipios."
En el mismo tenor, el Considerando
noveno apunta que
...
el antecedente más reciente lo constituyen los Comités Promotores del
Desarrollo de los Estados (COPRODES) y el diseño e instrumentación del Convenio
Único de Coordinación (CUC) creados en los años setenta." (Nos recuerda que) "En 1983 se instauró el Sistema Nacional
de Planeación Democrática (SNPD) que intentó abarcar los distintos sectores de
la sociedad y los órdenes de gobierno en
la planeación del desarrollo regional..." etc.
En los Considerandos décimo
primero y décimo cuarto, los diputados de la comisión se introducen
a la teoría urbana diciendo reconocer que (una de) "... las
características del proceso de urbanización
es el crecimiento de las grandes ciudades llamadas así por su gran
número de habitantes", Y
apuntan que
... el fenómeno de metrópolización responde a
las relaciones entre una ciudad central y su influencia en localidades de la
región adyacente. La zona metropolitana surge cuando una ciudad rebasa su
límite territorial político administrativo, para conformar una área urbana
ubicada en dos o más municipios en los cuales no se ubica la ciudad
central." (sic)
Declaran también conocer que el
término ´zona metropolitana´ se acuñó y desarrolló en Estados Unidos a
partir del siglo 19 y (que) "...se utilizaba la mayoría de las veces
para referirse a una ciudad ´grande´ cuyos límites rebasa(ba)n los de la
unidad político administrativa que originalmente la contenía.
En el Considerando décimo
cuarto los diputados apuntan que
...después de varios años estudio y propuestas
de modelos de concepción metropolitana, se ha puesto de manifiesto que el
término ´zona Metropolitana´ implica multitud de connotaciones complejas, ya
sea en sus aspectos cuantitativos como cualitativos" y que es éste un "... proceso por
naturaleza continuo y dinámico en el tiempo y en el espacio, que impide
designar criterios estándar para su definición, puesto que no existe una sola
realidad urbana ni un solo modelo universal, sino varias realidades
metropolitanas acordes con un desarrollo urbano concreto.
En el Considerando décimo
quinto, los diputados se declaran convencidos de que el fenómeno
metropolitano hace necesaria " la creación institucional del
mismo " (seguramente quisieron decir, "el reconocimiento institucional del mismo ") a fin
de "...coordinar conjuntamente (sic) los Programas de Desarrollo Urbano
y Ordenamiento Territorial de la Entidad." Asimismo, plantean como objetivo
prioritario "...la integración
de zonas metropolitanas que deberán
incluir a los veintinueve Municipios metropolitanos (sic) del Estado de Hidalgo". que según
INEGI suman 1.2 millones de habitantes en 5.3 miles de Kms2. Para ello, añaden, esta iniciativa que
dictaminan,
...establece
en cinco capítulos con 30 artículos, la creación de un Consejo Estatal
Metropolitano, una Coordinación de Desarrollo Metropolitano del estado de
Hidalgo y las comisiones (de
cada una de las zonas) metropolitanas."
El Considerando décimo
sexto anticipa el contenido de la Ley y apunta que en el capítulo segundo "..se
alude a los ´órganos´ señalados "... (que) son necesarios
(sic) para llevar a cabo la
Coordinación Metropolitana " y que " en el Capítulo Cuarto se
describe el fondo metropolitano del Estado de Hidalgo, que es necesario para
llevar al cabo las actividades propias de los ´órganos´ señalados en líneas
precedentes."
El Considerando décimo séptimo
señala que esta Ley "... tiene como
objeto principal impulsar la
gestión urbana participativa en el proceso de planeación de
las zonas metropolitanas identificadas del estado . Y qué a tal fin, los
´órganos´ señalados han sido concebidos como "mecanismos de amplia participación
ciudadana."
Finalmente, el Considerando décimo
octavo reconoce que "...los Programas de Desarrollo de Zonas
Metropolitanas son los instrumentos principales de planeación coordinada
de la metrópoli" y se pierde después en una retórica confusa y en
calificativos tales como "proceso permanente de planeación y gestión
" "que integre las políticas de desarrollo social y económico a la
estructura territorial de la metrópoli...(con una)... visión integral,
sistemática" que tome en cuenta "la totalidad del ámbito territorial
metropolitano" y en algunos casos "el espacio de la megalópolis"
y "la región centro del País, de la que forma parte el Estado de
Hidalgo."
En suma. al
margen de la aparentemente inevitable retórica burocrática, la amplia
exposición de motivos es una inusual justificación teórica que recoge:
o
el entendimiento local de la importancia
del tema metropolitano;
o
el reconocimiento de la formación
de zonas metropolitanas (territorios múlti jurisdiccionales) en el estado;
o
el reconocimiento de la necesaria
e indispensable coordinación intergubernamental para enfrentar la multi
jurisdiccionalidad metropolitana;
o
el reconocimiento de que la falta
de coordinación intermunicipal metropolitana es un obstáculo al sano y adecuado
funcionamiento de las zonas metropolitanas;
o
el reconocimiento de que la
coordinación intergubernamental es hoy débil y, si acaso, esporádica;
o
el reconocimiento de la debilidad
del marco legal vigente; y asimismo,
o
la preocupación hidalguense frente
a los efectos de la presencia de la megalópolis del centro de México.
Terminados los Considerandos,
el Congreso Estatal anuncia que regresa la iniciativa al ejecutivo estatal
quien expedirá el Decreto que contiene la Ley de Coordinación para el
Desarrollo Metropolitano del Estado de Hidalgo, (LCDM) cuyo contenido se
sintetiza en los párrafos siguientes. (Una reseña más amplia se incluye en el
Anexo A-1, al final de este documento.:
EL
CONTENIDO DE LA LEY
DE COORDINACIÓN PARA EL DESARROLLO METROPOLITANO DEL EDO. DE HIDALGO
A través de
la LCDM, el Gobierno Estatal:
- crea El
Consejo Estatal Metropolitano, la Coordinación de Desarrollo
Metropolitano y
- ordena la
creación de Comisiones Metropolitanas en las zonas metropolitanas
(territorios compuestos por municipios metropolitanos) del Estado; Comisiones
que elaborarán coordinadamente propuestas de proyectos metropolitanos.Asimismo,
- crea un Fondo de recursos para financiar
proyectos metropolitanos.
El Consejo Metropolitano, órgano jerárquico de consulta, opinión y decisión de planes y ñrogramas,
- valorará
y aprobará en su caso, los proyectos metropolitanos a financiar
presentados por las Comisiones.
La Coordinación de Desarrollo
Metropolitano, como secretaría técnica del Consejo
Estatal Metropolitano
* supervisará la creación de las Comisiones
Metropolitanas (Art.22),
* participará en la elaboración de programas de las
Comisiones (Art.11),
* asesorará
a los municipios en materia de Desarrollo Metropolitano(Art. ), y
* apoyará y
hará el seguimiento del desarrollo de los proyectos en las Zonas Metropolitanos(Art.
)
Los Municipios Metropolitanos
así declarados, por su parte, deberán
* agruparse
en Comisiones Metropolitanas (Art.28),
* elaborar
Planes de Desarrollo Urbano congruentes con el Programa de Desarrollo Urbano
Regional Metropolitano (Art.14), y
* llevar al cabo las obras concertadas en La Comisión
metropolitana correspondiente (Art.24).
Las Comisiones Metropolitanas,
órganos de consulta y opinión de la sociedad (Art.14)
a su vez deberán
* elaborar concertadamente los proyectos metropolitanos prioritarios de
la zona correspondiente (Art.25.i)
Algunas debilidades observadas.
Nuestra simpatía para con el proceso
hidalguense no nos impide reconocer que no todo es perfecto en el marco
construido hasta hoy . Entre algunas debilidades que pueden observarse en el
camino recorrido hasta hoy, en esta Ley o en el contexto en el que da tal
proceso así, pueden apuntarse
1.
La
definición de la condición metropolitana de los municipios del sur del estado.
(Art.2)
En años anteriores, el aparato
federal trabajosamente constituyó una
inusual Comisión tripartita para determinar e identificar la condición
metropolitana de los municipios mexicanos. Como sabemos, tal identificación
precisó y documentó con información Censal 2000, que la ZMVM, la mayor del
país, estaba entonces integrada por 16 delegaciones del DF. 59 municipalidades
del Estado de México (58 en el 2000) y una del Estado de Hidalgo. Esta delimitación fue ratificada en 2007 con
información del Conteo 2005. La argumentación 2010 hidalguense,
aparentemente sin base censal o cartográfica, no parece contar con otros
argumentos que no sean los innegables efectos presentes y futuros de la
megalópolis (o el comprensible interés por participar de los recursos del Fondo
Metropolitano).
2. El
asunto de la participación ciudadana en la planeación metropolitana
hidalguense.
Si bien el Considerando décimo
séptimo de esta Ley señala que "... tiene como objeto principal
impulsar la gestión urbana participativa en el proceso de planeación de
las zonas metropolitanas identificadas del estado" y qué los ´órganos´ señalados (el Consejo, la Coordinación y las Comisiones)
han sido concebidos como "...mecanismos de amplia participación
ciudadana", tal intención no se refleja en la constitución
de aquellos "órganos".,
* en el
consejo. El Art. 5 señala la posibilidad de integrar
a El Consejo a empresarios u organizaciones empresariales o de la
sociedad civil. Curiosamente, los sectores no gubernamentales no se ven como
parte integrante del "órgano de consulta y opinión". Los funcionarios
estatales del Consejo ¿que otra opinión podrán tener que no sea la
oficial? .
* en La
Coordinación. Esta
"unidad de apoyo del
ejecutivo" tiene funciones de supervisión, seguimiento y evaluación, Orientada de este modo, la Ley no plantea que
tenga participación ciudadana, aunque le enriquecería tal participación.
* en las
Comisiones Metropolitanas.
Estas Comisiones se declaran órganos de
consulta y opinión de la sociedad (Art.14). No obstante, el Artículo 15 define la integración de las Comisiones metropolitanas con
básicamente presidentes municipales, con la eventual
participación empresarial o civil local. Peculiar forma de entender la
participación social.
3, La
coordinación intergubernamental en el aparato Estatal
* Hoy
existen ya algunos Programas de Desarrollo Urbano Regional Metropolitano para
algunas importantes regiones hidalguenses.
Planes elaborados acuciosamente, que contienen buenos diagnósticos regionales y definen estrategias
a seguir de las cuales desprenden numerosas acciones a ejecutar. Lamentablemente, las acciones que se
desprenden de tales planes no son conocidas y mucho menos aprovechadas
por las actuales autoridades municipales.
* Mientras
tanto, las actualizaciones y los nuevos Programas de Desarrollo Urbano y
Ordenamiento Territorial Regional Metropolitanos, se siguen procesando "a
la antigüita"; es decir,
se encargan
a un especialista para su elaboración, pero no se abren a la participación de
la población local. No obstante, la LCDM indica que pretende la participación
de la población en los procesos de planeación.
4. La
inusual rapidez de la Ley.
De los Antecedentes
de la Ley se desprende que La iniciativa del titular del ejecutivo estatal fue
enviada a la Comisión Permanente de Legislación y Puntos Constitucionales del
Congreso Estatal por el Secretario de Gobierno del Estado el 27 de julio de
2009; y fue regresada (¿ya discutida ?) al ejecutivo de la entidad tres días después, el 30 de julio del
2009; para ser decretada en la residencia del poder ejecutivo a los cuatro días
de agosto de 2009 y publicada en alcance del periódico oficial y el lunes 10 de
agosto de 2009. Así. entró en vigor el 11 de agosto de 2009.
Sorprende la inusual rapidez con la
que revisó y aprobó la iniciativa la Comisión Permanente lo que hace pensar en
arduo trabajo preliminar o paralelo al desarrollo del documento. Lamentablemente, tal rapidez también puede
significar cierta disciplina o laxitud
del congreso estatal que aprueba las
iniciativas del ejecutivo sin mucho trámite.
5. La LCDM se
abre a la posibilidad de un conflicto con las autoridades locales al retirarles
una de sus atribuciones más caras y plantear en su Art. 20 el que en materia de
otorgamientos de uso del suelo se atendrán a lo especificado en la Ley De
Asentamientos Humanos Desarrollo Urbano Y
Ordenamiento Territorial del Estado de Hidalgo.de 2007
Conclusiones.
Lo hasta aquí reseñado es lo que nos parece
más importante de la LCDM. Sugiero dejar
de lado la inevitable retórica burocrática acerca de la interacción entre los
distintos niveles de gobierno, las alusiones a las reformas constitucionales
del pasado y a la descentralización materializada en COPRODES COPLADES y convenios de coordinación, así
como las no siempre afortunadas incursiones en la teoría urbana donde nuestros
diputados intentan mostrar que están enterados del fenómeno metropolitano.
Hay que
aplaudir que finalmente, el gobierno estatal y sus diputados se hayan decidido
a la "creación institucional" del fenómeno metropolitano; es decir al
reconocimiento institucional del mismo (aunque en el camino hayan declarado unilateralmente
a 29 municipios de a la parte sur del estado como integrados a la ZMVM).
Hay que
aplaudir la creación de los órganos necesarios para llevar a cabo la
coordinación metropolitana así como de un fondo para llevar a cabo las acciones
aprobadas por tales órganos.
Hay que
congratularse de que por primera vez, se
reconoce formalmente el fenómeno metropolitano y su importancia y se establecen
algunos mecanismos para impulsar la coordinación metropolitana
De tiempo
atrás, los especialistas han sugerido e intentado, sin éxito, modificaciones
constitucionales del 115 o la creación de organismos que nos encaminen hacia a
la acción metropolitana (agencias, observatorios, institutos de planeación).
Hoy, Hidalgo, calladamente, ha dado un importante paso que a mi juicio,
conviene observar de cerca. Es claro que
el Fondo estatal, versión conceptualmente mejorada el Fondo federal de 2006, es
el anzuelo para lograr la coordinación intermunicipal (sin llegar a su
obligatoriedad y cuidando de no violentar
mucho a las autoridades municipales).
No podemos
ser ingenuos, en el pasado intenciones similares han fracasado frente a la
institución municipal y frente a
autoridades municipales que no querrán ver acotadas sus decisiones.
Habrá que
esperar a ver la habilidad y firmeza del gobierno estatal en materia de
coordinación metropolitana así como el apoyo que puedan dar al proceso los
especialistas, los Colegios de Arquitectos e Urbanistas y los empresarios y la
sociedad local beneficiados con ciudades modernas, con visión metropolitana.
Habrá que
esperar que sea exitosa la ruta hidalguense y que se convierta en un ejemplo a
seguir por otros estados del país con similar problemática metropolitana. Es el
caso de el Estado de Veracruz que hoy registra seis importantes zonas
metropolitanas, o es el caso también de Tlaxcala que hoy registra en su
interior dos zonas metropolitanas y comparte con el vecino estado de Puebla la
importante Zona Metropolitana (interestatal) Puebla-Tlaxcala.
Si bien el
Fondo estatal (versión mejorada del Fondo federal) es la zanahoria para lograr
la coordinación intermunicipal metropolitana. deberemos esperar una cierta
oposición no abierta de parte de los municipios que se verán obligados a actuar
de forma que no siempre desearían. De parte de los municipios centrales de una
cierta zona metropolitana, podemos esperar "tortuguismo" y desinterés
fingido por los recursos del fondo metropolitano
Ello no
obstante, los problemas locales son tantos y los recursos propios son tan
escasos que es de esperar el éxito del modelo hidalguense, aunque no sea por
buenas razones. En suma habrá que estar alerta al desarrollo de los
acontecimientos en los siguientes meses.
Tlalpan,
D.F.mayo de 2010
ANEXO
A-1 GLOSA DE LA LEY DE
COORDINACIÓN PARA EL DESARROLLO METROPOLITANO DEL ESTADO DE HIDALGO
¿Qué dice la Ley
de Coordinación para el Desarrollo Metropolitano del Estado de Hidalgo?
CAPÍTULO PRIMERO, (Artículos 1 y 2)
DISPOSICIONES GENERALES
Art.1 Define como objeto de la Ley.
"Establecer los lineamientos generales de Coordinación y Planeación
Estatal Estratégica para el Desarrollo Metropolitano de manera integral y
sustentable en la Entidad... etc"
Art. 2. Define los términos utilizados en el texto
Conviene detenerse la fracción xxii
que define la Zona Metropolitana del Valle de México, la declara integrada por 16 delegaciones del
Distrito Federal, 59 municipios del Estado de México y 29 municipios del Estado
de Hidalgo. (Como también lo apunta el Considerando Decimo Quinto, que
en forma unilateral declara al territorio sur del estado parte integrante de la
Zona Metropolitana del Valle de México.
CAPÍTULO SEGUNDO. (Artículos 3 al 16) DE LOS
"ÓRGANOS" DE COORDINACIÓN Y SUS FACULTADES
Art. 3 Señala los tres órganos´ de
Coordinación Metropolitana: el Consejo, la Coordinación y las Comisiones Metropolitanas del Estado de
Hidalgo
Art. 4 Apunta que el Consejo
"...es un órgano jerárquico de consulta, opinión y decisión del plan,
programas, acciones y proyectos de desarrollo metropolitano que sean
presentados por las Comisiones para su análisis, estudio y eventual
aprobación".
Art. 5 Señala a los funcionarios
estatales que deben integrar el Consejo y la posibilidad de integrar
eventualmente a empresarios u organizaciones empresariales o de la sociedad
civil.
Art. 6 Señala que el Consejo sesionará
de acuerdo a lo que establecerá su Reglamento.
Art. 7 Apunta las facultades y atribuciones del
consejo; las principales:
* participar en el diseño de
programas y acciones de la Agenda Metropolitana (iii) y
* aprobar los recursos financieros
destinados al plan y a los programas del fondo metropolitano (x)
Art. 8 Apunta las atribuciones del Secretario
Técnico de el Consejo, definido antes como el titular de la
Coordinación. (Art.5 ii)La principal, supervisar el desarrollo de los
proyectos de las zonas metropolitanas. (v)
Art. 9 Apunta que La
Coordinación será la unidad de apoyo del ejecutivo y estará facultada para
la atención del tema metropolitano en la entidad y será el medio de consulta y
opinión encargada de dar seguimiento y evaluación a las Comisiones
Metropolitanas, al Plan, Programas, Proyectos, acciones y obras de carácter
metropolitano. así como la instancia de estudio, análisis y concertación de
proyectos metropolitanos de corto, mediano y largo plazos.
Art. 10 Apunta que el titular de la
Coordinación es el Coordinador , nombrado y removido en su caso, por
el Ejecutivo Estatal.
Art. 11 Apunta las numerosas (38)
facultades de la Coordinación: las más importantes:
* coordinar, supervisar y evaluar
los programas metropolitanos, (vii)
* alentar la coordinación intra e
intergubernamental
* participar en las comisiones
metropolitanas (xiii)
* coordinar estudios,
investigaciones y propuestas desde la perspectiva metropolitana (xxii)y
* asesorar municipios en materia de
desarrollo metropolitano (xvi)
Art. 13 Apunta las atribuciones de El
Coordinador, igualmente numerosas (27) algunas son burocráticas, otras
técnicas, otras estratégicas y otras más informáticas, ejemplo ellas son
*
formular el programa de desarrollo, el POA
y el presupuesto anual (vi)
*
elaborar el reglamento interior de La Coordinación (vii)
* determinar lineamientos para la
difusión de actividades (xv)
*
proponer programas estratégicos y políticas de trabajo (xix)
*conducir la integración de un
banco de datos metropolitano xxvi
Art. 14 apunta el carácter de las
Comisiones Metropolitanas como órganos de consulta y opinión de la sociedad de
la zona metropolitana correspondiente.
Art. 15 Define la integración de
las Comisiones Metropolitanas. básicamente presidentes municipales con la
eventual participación empresarial o civil local.
Art. 16 Define que la presidencia de las
comisiones recaerá en un presidente municipal.
CAPÍTULO TERCERO. (Artículos 17 al 26) DE LAS
ZONAS METROPOLITANAS.
Art. 17 Define y diferencia
* municipios centrales,
* municipios exteriores definidos
con criterios estadísticos, y
* municipios exteriores definidos
con base en criterios de planeación y política urbana.
Art. 18. Autoriza a los municipios
metropolitanos participar de manera coordinada y conjunta a través de
convenios, en los demás (?) temas de orden metropolitano, para el beneficio de
sus habitantes..
Art. 19 Establece que los
municipios de las zonas metropolitanas deberán elaborar programas municipales
de acuerdo al Programa de Desarrollo Urbano de la Zona Metropolitana
correspondiente.
Art. 20. Establece que el
otorgamiento de usos del suelo, reservas y destinos de predios se emitirán con
base en la Ley de Asentamientos Humanos , Desarrollo Urbano, y Ordenamiento
Territorial del Estado de Hidalgo.
Art. 21. Establece la obligación de
los municipios involucrados de crear la comisión de zona metropolitana
correspondiente, después de haber sido ser publicada la declaratoria de una
zona metropolitana,
Art. 22. Establece la participación
de la Coordinación en todas y cada un de las Comisiones
Metropolitanas
Art. 23.Obliga a los municipios
metropolitanos a promover , apoyar y fomentar programas y proyectos
metropolitanos, de conformidad con los objetivos de el Consejo y la Coordinación.
Art. 24.Obliga a los municipios de
las zonas metropolitanas a realizar las obras que determine la comisión
respectiva.
Art. 25. Establece que los
municipios de las zonas metropolitanas deberán participar en la planeación,
celebrar convenios con el estado y apoyar los programas de desarrollo urbano de
las zonas metropolitanas.
Art. 26. Establece que los
municipios de las zonas metropolitanas podrán proponer y ejecutar proyectos
metropolitanos y participar en la planeación y regulación de las conurbaciones
y en la elaboración de la agenda metropolitana.
CAPÍTULO CUARTO (Artículos 27 al 30) CREACIÓN Y
EL FUNCIONAMIENTO DE UN FONDO METROPOLITANO
Art. 27. Establece el origen de las
aportaciones al fondo (el cual podrá ser federal, estatal, municipal o de
organismos legalmente constituidos)
Art. 28. Establece que los recursos
del fondo se destinaran a financiar estudios, planes, programas, proyectos,
acciones y obras de carácter metropolitano
Art. 29.Establece que el fondo es un mecanismo
de apoyo para financiar la ejecución de estudios, planes, programas, proyectos,
acciones y obras de carácter metropolitano
Art. 30.
Establece que el gobierno estatal aportará al Fondo un peso por cada peso
aportado por los municipios metropolitanos, y que este fondo se administrará a través
de un fideicomiso y que al cierre del ejercicio anual, los recursos no
comprometidos se deberán reintegrar al Fondo.
Cfr.: ZENTELLA, Gómez, Carlos (2007), ¿Cómo gobernar las
zonas metropolitanas en México? en Revista Este
País, Mayo de 2007 (Ensayo ganador, Fundación Este País, Fundación
Friedrich Neumann, CIDE, Metrópolis 2025, y Revista Este País.).
SEDESOL, CONAPO;
INEGI (2004) Secretaría de Desarrollo Social, Consejo Nacional de Población, Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Delimitación de las zonas
metropolitanas de México México, noviembre de 2004.
SEDESOL, CONAPO; INEGI (2007) Secretaría de
Desarrollo Social, Consejo Nacional
de Población, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Delimitación
de las zonas metropolitanas de México 2005 México, noviembre de 2007.
que a su vez
plantea en su Artículo Noveno (transitorio) que
"Los Municipios tendrán180 días a partir de la fecha
de entrada en vigor de la presente Ley, (es decir, hasta el 10 de febrero de
2010 J.T.) para emitir o actualizar los Programas Municipales de Desarrollo
Urbano, de los Centros de Población, así como los Programas Parciales y
Sectoriales.
(Y que) "En caso de que los
Municipios no expidan los programas a que se refiere el párrafo anterior,
podrán suscribir con el Estado, por conducto de la Secretaría, un convenio, a
efecto de que, hasta en tanto se expidan dichos programas, éste expida las
licencias, permisos, autorizaciones, constancias y dictámenes de uso del
suelo, de construcción, fraccionamiento, urbanización, fusión, subdivisión,
relotificación, reagrupamiento inmobiliario, cambio a régimen de propiedad en
condominio y otros tendientes a la transformación, uso o aprovechamiento del
suelo urbano, así como los permisos relacionados con la remodelación y
urbanización."
A tal fin, el Artículo 1 de la LAHDUYOT faculta al Ejecutivo a :
